Материал подготовил Максим Волков на основе монографии «Российские доктрины как акты государственного управления» (http://rusrand.ru/library/monographs/rossijskie-doktriny-kak-akty-gosudarstvennogo-upravlenija)
За годы постсоветского периода редкий экономист либеральной ориентации не прошелся с критикой по плановой системе развития страны. В «невидимой руке рынка» многие узрели проявление живой, чудотворной, почти божественной воли. Альтернативные точки зрения отрицались с почти религиозной фанатичностью. Теперь, когда несостоятельность рыночных концепций стала доходить даже до особо твердолобых, самое время развеять несколько распространенных заблуждений.
Советский опыт планирования
Одним из первых советских масштабных документов, программирующих развитие, стал план ГОЭЛРО, разработанный на 10 и 15 лет и опиравшийся на исследования, проведенные еще в царской России. В декабре 1920 г. план, разработанный Государственной комиссией по электрификации России, был одобрен VIII Всероссийским съездом Советов, через год его утвердил IX Всероссийский съезд Советов.
План был рассчитан на рост промышленности, транспорта, сельского хозяйства, территориальное развитие со стимулирующим этот рост опережающим развитием электроэнергетики. Правительство СССР предусматривало стимулы для проявления инициативы в выполнении плана ГОЭЛРО со стороны частных субъектов. Те, кто занимался электрификацией, могли рассчитывать на налоговые льготы и кредиты от государства. План по ряду показателей к 1931 г. был перевыполнен.
Уже в июне 1921 г. Комиссия ГОЭЛРО была упразднена и на ее основе создана Государственная общеплановая комиссия (Госплан).
Пятилетние народнохозяйственные планы СССР опубликовывались после обсуждения на съездах плановых органов и в правительстве. Основные части утверждались правительством в качестве программы хозяйственного строительства на соответствующее пятилетие. В соответствии с методологией построения гибкость и маневренность плану должна была обеспечить его подготовка в двух вариантах — оптимальном и отправном (программа-минимум), отличающихся в среднем на 20% по показателям, т. е. примерно на годовой срок развития.
Структура плана включала в себя общую оценку народнохозяйственного уровня СССР, отдельные ключевые проблемы, строительную и производственную программы, социальные проблемы, проблемы распределения, труда и культуры, региональный разрез плана.
Разработкой прогнозов по фундаментальным направлениям науки руководила Академия наук СССР, а прогнозов, носящих прикладной характер, — Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике. Прогнозирование проблем народонаселения было возложено на Центральное статистическое управление СССР и Главный вычислительный центр Госплана СССР.
Как видим, советское госпланирование не страдала болезнью современных политиков и экономистов – отсутствием системности. Стратегия охватывала все сферы человеческого бытия, учитывала взаимосвязи и взаимовлияние, предусматривала различные сценарии и базировалась на научном подходе.
Можно долго спорить об эффективности исполнения этих планов, но стоит заметить: развитые капиталистические страны отрицали подобный подход только в пропагандистских речах, а на практике тщательно изучали советский опыт и внедряли.
Зарубежный опыт планирования
В зарубежных странах особый интерес к планированию и прогнозированию, особенно экономических процессов, стал проявляться в начале 1930-х гг. под воздействием мирового экономического кризиса. Новый импульс система планирования получила в послевоенные годы в комплексе мер по демилитаризации экономик и восстановлению народного хозяйства.
Так, во Франции уже в 1946 г. начинается разработка общегосударственных планов и создается Генеральный комиссариат планирования. В следующем году был принят первый четырехлетний индикативный план. Послевоенная Франции столкнулась с необходимостью восстановления и ускорения темпов роста, что потребовало разработки активной долгосрочной стратегии. Значительный государственный сектор экономики и ограниченность капиталов национальных предприятий стали основными предпосылками для усиления государственного вмешательства в экономику. В 1993 г. Франция отказалась от утверждения таких планов и перешла к практике выработки концептуальных подходов к определению и решению актуальных хозяйственных и социальных проблем и к разработке национальных стратегий социально-экономического развития на десятилетний период.
В Японии первый общегосударственный пятилетний план самообеспечения был принят в 1956 г. В 1961 г. был принят уже десятилетний план удвоения национального дохода. При этом только три общегосударственных плана Японии потерпели ощутимый провал, во многом связанный с проблемами в мировой экономике и глубокой экономической депрессией в самой стране. Успехи планирования в Японии объясняются в том числе заранее предусмотренной гибкостью планов — большинство принятых планов не просуществовало в неизменном виде до конечных сроков.
В настоящее время экономически развитые страны имеют службы, занимающиеся вопросами планирования на уровне государства. Во Франции это Генеральный комиссариат по планированию, в Канаде и Японии — Экономический совет, в Нидерландах — Центральное плановое бюро, в США и Великобритании — специализированные совещательные органы при президенте и правительстве соответственно.
Человечество накопило огромный опыт стратегического планирования, изучение которого позволит избежать многих ошибок прошлого. Такие исследования ведутся, уже разработаны методологии, позволяющие подойти к вопросу с фундаментальных научных позиций.
О методологии стратегического планирования коротко
Методологически работа по формированию государственной политики как управленческой практики в определенной сфере общественных отношений в обязательном порядке разбивается на два этапа.
Первый этап — проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематизацию проблемного поля, его декомпозицию, генерацию предложений по их решению. Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы.
Второй этап — синтетически-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативных правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды. Второй этап начинается с создания управленческой матрицы которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа.
Работа по написанию документов, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов, осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужны технология и алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.
Функция по планированию и прогнозированию социально-экономического развития должна включать в себя соответствующие правомочия уполномоченных органов, законодательно установленную систему норм, регулирующую функционирование и развитие экономики в целом и отдельные ее параметры. Такие параметры должны определять направления развития экономики, целевые характеристики ее структурных изменений, пропорции развитости — как межотраслевые, так и межрегиональные. Сложность управленческой материи обусловливает необходимость государственного характера планирования, целенаправленного воздействия на пространственно протяженную территорию, координации деятельности хозяйствующих субъектов.
Современный российский опыт планирования
Представляется сомнительным, что российский орган управления социально-экономическим развитием — Министерство экономического развития Российской Федерации — в состоянии одновременно с большим количеством выполняемых иных государственных функций по текущему регулированию экономических отношений заниматься такой масштабной задачей. Фактически этим занимается лишь один из департаментов министерства, что говорит о недопустимо низком значении, которое придается данной государственной функции.
Неудивительно, что современные российские государственные концепции планового развития содержат столько противоречий и недоработок, что являются заведомо нежизнеспособными уже на стадии разработки. Например, закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (проект № 143912-6), разработанный Правительством РФ по поручению Президента РФ, которое содержалось в Указе от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Подробнее – в статье «Процесс стратегического планирования: правовой аспект» (http://rusrand.ru/analytics/protsess-strategicheskogo-planirovanija-pravovoj-aspekt).
***
У вдумчивого читателя лозунг «Пятилетка за три года!» неизбежно вызовет вопрос: как такое возможно при грамотно составленном плане – нет ли здесь противоречия? Нет противоречия – правильное планирование подразумевает несколько наиболее вероятных сценариев.
Максим Волков
Источник: rusrand.ru