Подзабытое слово «секвестр», то есть масштабное урезание утвержденных бюджетных расходов, снова в тренде. Члены правительства его публично не употребляют, и формально правы: в бухгалтерском смысле доходы и расходы бюджета в следующем году могут быть сбалансированы, несмотря на все экономические катаклизмы. Вопрос — какой ценой. Ведущие эксперты, собравшиеся на экономическом клубе компании ФБК, уверены, что в распоряжении правительства два механизма: девальвационный и инфляционный. Как говорится, уж лучше бы — секвестр.
Игорь НИКОЛАЕВ, директор Института стратегического анализа ФБК
«Государственных фондов надолго не хватит»
При обсуждении проекта бюджета первым делом всплывает проблема возможного секвестра, но в данном случае нужно говорить шире. С одной стороны, понятно, почему внимание к бюджетному законопроекту спало: другие проблемы вышли на передний план (как, например, курс рубля), и наше внимание было переориентировано. Тут не до бюджета ни на обывательском уровне, ни на государственном. За последнее время мы услышали целый поток вербальных интервенций со стороны государственных лиц на валютный рынок. С другой стороны, государственный бюджет, как ни крути, является достаточно важным документом. У плана на 2015—2017 годы есть несколько особенностей. Так, уже после первого чтения стало ясно, что более нереалистичных бюджетных проектов с точки зрения структуры доходов никогда не было. Даже министр финансов тут же заявил о необходимости подготовки запасного варианта, что обычно случается существенно позже.
Напомню исходные макропоказатели бюджета на 2015 год: курс доллара — 37,7 рубля, инфляция — 5,5%, экономический рост — 1,2%. Это все далеко от наших оценок и даже от того, что мы видим уже сегодня. Особенно это касается курса рубля. По нашим прогнозам, среднегодовой курс уйдет в район 60 рублей за доллар. То же и с нефтью: прогнозная цена в бюджете 100 долларов за баррель, а базовая — 96. Таких уровней мы однозначно не увидим.
Как же верстался бюджет, если по динамике цен на нефть к тому моменту все уже было понятно? Сегодня цена за баррель Brent пробила отметку в 80 долларов, а WTI и Urals приближаются к 75. А это уже на 20 долларов за баррель меньше базовой цены бюджета. В таком диапазоне она и останется в следующем году. Это может показаться некритичным, но задумайтесь: ведь нас не спасали даже высокие цены на нефть. Хоть по факту бюджет и может оказаться профицитным.
Покажу наглядно, чем обернется цена на нефть на 20 долларов ниже бюджетной: это около 1,5 трлн рублей недобора в федеральный бюджет. Прибавим сюда еще и нулевые темпы роста экономики. Они последовательно снижались все последние годы, а сейчас вдруг должен произойти переворот? В условиях возрастающей налоговой нагрузки, западных санкций, падающих цен на нефть и так далее это абсолютно невозможно. Мы обнулились по темпам роста и до всяких санкций. Наша оценка — околонулевой рост ВВП в 2014-м и минус 2% ВВП в 2015-м. Это, в свою очередь, означает дополнительный недобор поступлений в бюджет. Если разница с официальным прогнозом составит около 3%, то недобор будет порядка 450 млрд рублей. А если прибавить это к предыдущим вычислениям, получим порядка 2 трлн рублей недопоступлений в бюджет.
Есть у нас, конечно, спасительно высокий курс доллара. Для казны он обернется существенными дополнительными поступлениями. Даже если курс будет на уровне 50 рублей, он компенсирует утечку доходов от падения цен на нефть и тормозящей экономики. Плюс у нас есть резервные фонды. Поэтому секвестра в следующем году ожидать точно не стоит. Вроде бы это успокаивающий вывод. Но и инфляция будет другой, по ней мы выйдем на двухзначный уровень — 12% в следующем году. И в этом году будем иметь даже не 7,5%, а все 9%. Такой результат — тоже еще не самый пессимистичный.
Не следует думать, что завтра ситуация изменится в лучшую сторону. Не от хорошей жизни и заявки к Фонду национального благосостояния (ФНБ), исчисляющиеся уже не десятками миллиардов, а триллионами рублей. Таких раздач не будет, но государственных фондов в любом случае надолго не хватит. Можно вспомнить кризисные 2008—2009 годы, когда мы израсходовали более 4 триллионов рублей. В трудные периоды накопленные деньги быстро улетучиваются.
Но есть принципиальная разница между тем, что было в 2008-м, и тем, что происходит сейчас. Тогда мы не успели испугаться, как началось восстановление экономики, но сейчас все только начинается, и это надолго. Мы не будем тратить средства так резко, как тогда, но наши траты не ограничатся одним годом. Не зря в бюджете предусмотрена возможность изымать по 500 млрд рублей в год из государственных фондов, и, мы полагаем, оттуда будут брать еще больше. От ФНБ в итоге вообще ничего не останется. Хотя сейчас доля инвестиций из ФНБ не должна превышать 40% от общей суммы проекта, рано или поздно некоторые компании получат возможность почти на 100% финансироваться из ФНБ. Секвестра формально не будет, но это будут уже другие деньги. А основные неприятности начнутся уже после 2015 года.
Отдельно стоит отметить прописанный в бюджете рост расходов на оборону на 32,8% в следующем году. Это весьма выдающийся рост, правда, дальше такого быть не должно. При этом государственное финансирование здравоохранения сократиться на 21,4%. Оно должно быть восполнено из-за отмена порога выплат в Фонд ОМС (а это должно принести 181,4 млрд рублей), но придут ли эти деньги — большой вопрос. Как было и в 2008—2009 годах, объем Фонда ОМС постепенно сокращается. Не говоря уже о том, что все страны обычно снижают налоги в период стагнации экономики.
Владимир НАЗАРОВ, директор Научно-исследовательского финансового института
«Про экономический рост можно забыть»
Хотя тренд по ценам на нефть в целом идет вниз, эта тенденция не столь сильна, как в прошлом году. В начале этого года, несмотря на то, что цены на нефть почти невозможно предсказать, мы ожидали обвал котировок до 80 долл./баррель в начале 2015-го, поскольку растущие объемы добычи сланцевой нефти в США к этому времени должны были привести к отказу страны от импорта нефти. На рынке сложилась следующая ситуация: все факторы, которые способствуют росту цены на нефть, уже сыграли свою роль, а вот те, что обычно оказывают обратный эффект, еще не подействовали в полном объеме. Таким образом, рынок пошел вниз примерно на 2—4 месяца раньше, чем мы предполагали. Все равно, на мой взгляд, это не было сюрпризом.
До конца непонятно, что будет дальше и насколько цены на нефть устраивают производителей: известно, что уже сейчас некоторые компании прекращают инвестировать средства в добычу сланцевой нефти в США. По мере развития сланцевых технологий (а они развиваются очень быстро) будет наблюдаться постепенное снижения цены до 60 долларов за баррель. Еще 10 лет назад цена в 100 долларов была минимумом для рентабельности компаний, а сейчас некоторых американских нефтяников устраивает и 40. Второй фактор, влияющий на цену на нефть, — это тот факт, что сланцевые месторождения не исчерпываются так быстро, как считалось ранее. Если инвестировать средства в месторождение, то в конце периода объемы добычи будут такие же, как и на стартовом этапе.
Даже если будут сокращаться инвестиции в сланец, все равно непонятно, как будут вести себя цены на нефть. На рынке есть Ливия, Иран и Саудовская Аравия, которые все еще имеют возможность влиять на котировки. Цены могут либо снизиться до порога 60, либо повыситься до 90 долларов за баррель. Однако нас эти цифры не спасут — в любом случае будет иметь место дефицит бюджета.
Федеральная резервная система закончила программу количественного смягчения, и скоро (полгода, максимум — год), думаю, в США поставят вопрос о ставках. А значит, доллар будет укрепляться, что продолжит охлаждать цены на нефть.
Если смотреть на ситуацию оптимистично, то инфляция должна составить около 9%. Я считаю, что в 2015-м возможно некоторое замедление темпов роста инфляции в том случае, если кредитно-денежная политика государства будет достаточно взвешенной. Сейчас из-за курса рубля, санкций и прочих факторов инфляция «разгоняется». Но так как ожидаемая величина экономического роста составит минус 2%, зарплаты перестанут расти, и это будет оказывать сдерживающее влияние на цены. Как и в 2009-м, после резкого всплеска инфляция «успокоится». Даже к концу 2014-го темп инфляции может достигнуть двухзначного процента, однако, если только мы не будет разбрасывать деньги с вертолета, то в 2015-м, благодаря экономическому спаду, она потихоньку начнет «отползать» на прежние позиции.
В таких условиях про экономический рост можно забыть. Единственный фактор, положительно влияющий на экономический рост, — это девальвация рубля. Но и его вклад также ограничен.
Очевидно, что некоторые процессы импортозамещения произойдут, но для того, чтобы они носили всеобъемлющий характер, нам нужно активно повышать производительность труда, создавать фактические новые отрасли производства. Однако, при сложившемся инвестиционном климате и «бегстве» капитала объемом в 120 млрд долларов в этом году, это маловероятно. Возможно, слова Игоря Николаева звучат излишне пессимистично, однако, как показывает практика, его прогнозы в итоге оказываются куда позитивнее реальности.
Геополитическая ситуация также оказывает свое влияние на экономику, и что будет дальше, непонятно. Ясно только, что санкции быстро будут сниматься в обратном порядке: сначала уберут самые безболезненные и бессмысленные, более серьезные санкции связаны с крымским вопросом, который вряд ли будет решен в скором времени. Фактически это запрет на приток иностранного капитала в страну, от которого зависит наш экономический рост.
Что касается непосредственно бюджета, то в номинальных цифрах мы его, может быть, даже исполним. У меня есть такое предложение: давайте забудем о ФНБ и Резервном фонде. Как будто их просто не существует. Это следует сделать потому, что использование фондов означает, по сути дела, включение печатного станка, что может привести к 12%-ной инфляции.
Другое дело, что ЦБ может на эту сумму продать валюты и ограничить кредитование банков, тем самым стерилизовав излишнюю денежную массу. Однако нужно понимать, что эти способы уничтожают наши золотовалютные резервы (мы и так потеряли за год 100 млрд), что может плохо кончиться.
Фактически для балансировки бюджета у властей осталось только два инструмента — девальвация и инфляция. Причем девальвация — это, условно говоря, хороший инструмент, последствия от которого относительно не опасны, а вот инфляция — плохой (ради небольшого сокращения расходов ее приходится серьезно увеличивать). Я бы призывал отказаться от инфляционного механизма финансирования бюджета, забыть про различные фонды и начать сокращать госрасходы, ведь их эффективность чудовищно низка. Значительная доля расходов не вносит почти никакого вклада в экономический рост. Правительству необходимо «перешерстить» все государственные программы, в первую очередь это касается обороны. Нет такой государственной программы, которую нельзя было бы без серьезных потерь сократить на 10%.
Конечно, есть программы типа пенсионного обеспечения, по которым невозможно представить сокращения в следующем году без каких-либо последствий, этого делать просто нельзя. Но это не значит, что нужно в целом отказываться от проведения пенсионной реформы, потому что, если мы будем затягивать с этим преобразованием, мы поставим очередной крест на могиле российского экономического роста.
Евсей ГУРВИЧ, руководитель Экономической экспертной группы при Правительстве РФ
«Судьбы доходов и расходов разойдутся»
Сегодня мы перешли в качественно другой режим. В последние годы перед кризисом бюджетные расходы в реальном выражении росли более чем на 10% в год. В ближайшие годы, даже при оптимистическом прогнозе, доходы, а, соответственно, и расходы не смогут расти больше чем на 1% в год. Все верили, что цены на нефть все-таки будут повышаться, а вместе с ними — расти вся экономика. Год назад был спор между правительством и экспертами о том, какой же все-таки процент экономического роста закладывать в долгосрочные прогнозы — 3,5% или 5%. Правительство делало ставку на форсированный вариант 5%, соответственно, и обязательства мы набирали, исходя из таких прогнозов.
В конце 2008 года, в разгар кризиса, было принято решение о проведении пенсионной реформы (что обходится чуть меньше 4% ВВП в год, это больше, чем наши расходы на оборону), государственной программы вооружения и т.д. Впоследствии, еще до введения санкций и падения цен на нефть, экономический рост замедлился до 1,3%: в прошлом году реальные цифры были в три раза меньше, чем было записано в законе о бюджете.
Ситуация, в которой мы находимся, не трагическая, а скорее драматическая. В трагедии все предрешено роком, а в драме все зависит от нас: правительства, экономистов, журналистов, граждан…
Несмотря на замедление почти до нуля роста доходов, мы все равно продолжаем наращивать расходы. Очевидно, что судьбы доходов и расходов разойдутся, а дефицит вырастет. Бюджетное правило блокирует такие ситуации, но ведь все мы понимаем, что нет такого правила, от которого нельзя было бы отказаться.
Если мы все-таки решаем попытаться свести доходы с расходами, то в этом случае нужно искать государственные траты, которые необходимо замедлять или сокращать. Здесь есть несколько возможностей: сократить все расходы равномерно, сократить государственные инвестиции (что легче всего, ведь за ними никто конкретно не стоит) или же отказаться от неэффективных обязательств. Как и всегда, лучший вариант — самый трудный.
Быстро сократить госрасходы сложно. Нужен тщательный анализ, подготовленная нормативная база. Нужно не сокращать то, что легче, а пойти по пути равномерного сокращения. Экономисты выяснили, что во всем мире реформы легче производить в хорошие времена, но все проводят их в плохие времена. Команду реформаторов можно найти, но все эти реформы будут очень непопулярны.
Мы не поддались искушению и пока не отменили бюджетное правило. Я бы не стал столь яро осуждать правительство, ведь перейти на новый режим действительно сложно. Тем не менее есть несколько оговорок. Во-первых, мы заморозили накопительную пенсионную систему. То есть в условиях дефицита мы наращиваем долг, в данном случае — пенсионный.
Инфляцией и девальвацией потери от низких цен на нефть и экономической стагнации компенсируются в этом году в качестве исключения. Мой прогноз по инфляции — 9,5%.
Арсений МАМЕДОВ, завлабораторией бюджетной политики Института Гайдара
«Возможен дефолт отдельных регионов»
Слепо надеяться на Резервный фонд и ФНБ действительно нельзя. В 2008—2009 годах объемы государственных фондов были существенно выше, да и восстановление экономики началось быстрее. Сейчас же перспективы решения проблемы абсолютно не ясны, и вероятность того, что ситуация обернется затяжным кризисом, достаточно высока. Это даже не кризис, а полное исчерпывание модели роста 2000-х.
Давайте внимательно взглянем на проект бюджета 2015—2017 годов: базовая цена на нефть в прогнозе — 96 долларов за баррель, но фактически он сверстан относительно 100 долларов за баррель. Дефицит изначально заложен в меньшем объеме, а доходы в большем. Доходная база уменьшается, а мы закладываем в проект рост расходов, что делает бюджет окончательно нереалистичным. В таких условиях нужно срочно задуматься о сокращении всех неэффективных госрасходов.
Другой момент — это заморозка накопительной части пенсии граждан второй год подряд. На мой взгляд, это решение следует воспринимать как негласную отмену накопительной части, а значит, вся пенсионная реформа оказывается на волоске. При этом власти постоянно призывали граждан подумать о будущей пенсии и принести свои взносы, чтобы получить еще столько же от государства и от работодателя. В результате и без того слабое доверие к пенсионной системе упало до нуля, и люди почувствовали себя обманутыми.
Сегмент здравоохранения тоже рискует оказаться без необходимого государственного финансирования. Напомню, что денег больницам не хватало уже в этом году, потребовалось привлекать дополнительные средства. Дальше ситуация будет только усугубляться. Мы часто слышим, что хотя бы налоговая нагрузка на здравоохранительный сектор не повышается, но чем же тогда, по сути, является снятие порога по взносам в Фонд ОМС?
В проекте также заложено снижение трансфертов из федерального бюджета регионам. А у регионов как раз проблемы со сведением бюджетов и выполнением майских указов президента. Таким образом, если политика федерального центра не будет скорректирована, то возможно нарастание социальной напряженности в стране и даже дефолт в отдельных регионах.
Регионам необходимо либо увеличение федеральных трансфертов, либо дополнительные налоговые поступления. Но это узкий коридор, по которому следует двигаться очень осторожно. Если все-таки рассматривать вариант с повышением налогов, что крайне нежелательно, то лучше уж увеличить НДС. Благо не был введен налог с продаж — от него выиграли бы только самые богатые регионы. Возможен также вариант с передачей некоторых расходов с регионального уровня на федеральный (например, взносы в ОМС за неработающее население). Такой ход оказал бы выравнивающий эффект, выиграли бы как раз наиболее бедные регионы.
Арнольд Хачатуров
Источник: novayagazeta.ru